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Após a Carta Aberta (clique aqui), em que expusemos a iniciativa do Advogado-Geral da União e o início das negociações, trazemos informes sobre a reta final do Grupo de Trabalho constituído com vistas à apresentação de uma nova conformação para a Advocacia-Geral da União na Constituição.

Para tanto, traça-se um histórico das negociações, desde a sua fase embrionária, até o momento atual das tratativas.

Os pilares da Proposta de Emenda à Constituição, indicados pelo Advogado-Geral da União desde o princípio das negociações, são os seguintes: 1. Advogado-Geral da União de carreira; 2. Concessão das mesmas prerrogativas do Procurador-Geral da República ao Advogado-Geral da União; 3. Independência técnica das carreiras da Advocacia-Geral da União e dos seus órgãos vinculados; 4. Autonomia administrativa e orçamentária da Advocacia-Geral da União.

Observados tais pilares, foi apresentada uma proposta pela gestão, que poderia ou não ser adotada como norte para as negociações (clique aqui).

Tal proposta, sem alterar o caput do art. 131 da Constituição, preservaria a Advocacia-Geral da União como instituição exclusivamente dedicada às atividades advocatícias em favor da União, sem compreender suas autarquias e fundações. Não obstante, conferiria às carreiras dos órgãos vinculados à AGU (Procurador Federal e do Banco Central) o mesmo tratamento conferido aos membros da AGU, inclusive naquilo que tange à previsão constitucional, independência técnica, e possibilidade de escolha do Advogado-Geral da União entre os integrantes daquelas carreiras.

A proposta apresentada pela gestão também conferia autonomia administrativa e orçamentária à Advocacia-Geral da União. Isto lhe implicaria em algum grau de autonomia, mas significativamente distinta daquela que detém o Ministério Público, que possui também autonomia financeira. Assim, a Advocacia-Geral da União, a despeito de ter iniciativa para a sua proposta orçamentária (que naturalmente poderia ser modificada depois pelo Congresso Nacional), continuaria atrelada à programação financeira determinada pelo Poder Executivo para a execução deste orçamento, inclusive se sujeitando aos contingenciamentos orçamentários.

Tal texto foi apresentado às associações que tinham interesse na questão, tendo estas sido chamadas a apresentarem suas propostas – desde que estas observassem, senão a proposta original, mas minimamente os quatro pilares indicados pelo Advogado-Geral da União, e que obtivessem consenso quanto ao texto final a ser encaminhado ao Congresso Nacional (sem o que não haveria a proposição de qualquer emenda).

Diversas propostas foram apresentadas, e naturalmente, cada uma delas trouxe pleitos das carreiras envolvidas nas negociações. Duas entidades representativas, por exemplo, demandaram que o caput do art. 131 da Constituição fosse modificado, para que a Advocacia-Geral da União se tornasse diretamente responsável pela representação das autarquias e fundações públicas federais, suprimindo-se a expressão “órgãos vinculados” e integrando-se as carreiras de Procurador Federal e do Banco Central à instituição. Outra entidade solicitou que fosse preservado o parágrafo 3º do art. 131 da Constituição na sua redação corrente, a fim manter a previsão constitucional das competências da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e, por evidente, de seus membros. A PEC que melhor atenderia aos interesses da carreira de Advogado da União foi redigida pela ANAUNI e está neste link – clique aqui.

Como já explicitado na “Carta Aberta”, o posicionamento da ANAUNI teve por norte um quinto pilar, para além daqueles indicados pelo Advogado-Geral da União – a preservação das atribuições da carreira de Advogado da União. Como ali indicado, a pacificação de uma Advocacia-Geral da União com quatro carreiras depende deste marco mínimo, a fim de evitar investidas predatórias de uma carreira contra a outra – como as recalcitrantes nomeações e designações de exercício de Procuradores Federais nas consultorias jurídicas dos Ministérios, e mais recentemente, as nomeações de Advogados da União para a chefia de procuradorias federais especializadas, por exemplo.

Assim, observada a necessidade de concessões recíprocas entre as associações e carreiras envolvidas, a ANAUNI se posicionou pela possibilidade de integração definitiva das carreiras de Procurador Federal e do Banco Central na Advocacia-Geral da União (inclusive com mudança no caput do art. 131 da Constituição, para incluir ali as autarquias e fundações públicas federais, e suprimir a expressão “órgão vinculado”), desde que as atribuições de cada carreira estivessem desde logo explicitadas, restando preservadas contra atuações predatórias, tanto externas quanto internas.

No seguimento dos debates, de modo a ceder para o bom termo do consenso buscado, foi adotada como base a proposta apresentada pelo Sindicato dos Procuradores da Fazenda Nacional – SINPROFAZ (clique aqui). Tal proposta, no entanto, não discriminava as atribuições das carreiras da Advocacia-Geral da União – tanto as atuais, quanto as que viriam a integrá-la. Assim, a ANAUNI ressalvou o dispositivo correspondente da proposta do SINPROFAZ, sugerindo a seguinte alteração em substituição:

Art. 131. …

  • 2º – São membros da Advocacia-Geral da União os integrantes das carreiras de Advogado da União e Procurador da Fazenda Nacional, aos quais incumbe a representação judicial e extrajudicial da União, e consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo, bem como os integrantes das carreiras de Procurador Federal e Procurador do Banco Central, aos quais incumbe a representação judicial, extrajudicial, consultoria e assessoramento jurídico das autarquias e fundações federais, todos aprovados mediante concursos públicos específicos de provas e títulos, que exercerão, em caráter indelegável e respeitadas as suas respectivas atribuições, as competências previstas no caput e na lei de organização das referidas carreiras (NR).

A despeito dos progressos na negociação, alcançou-se novo impasse.

As mesmas duas entidades representativas que postularam a modificação do caput do art. 131 da Constituição, para inclusão da representação das autarquias e fundações públicas nas atividades da Advocacia-Geral da União, indicaram que não aceitariam que a PEC contivesse previsão de atribuição de carreiras. Os motivos, segundo elas, seriam uma suposta atecnia na previsão constitucional de atribuições de carreiras do serviço público, e um suposto engessamento da Administração Pública.

Com efeito, reputam-se desarrazoados tais argumentos.

A um, nada há de atécnico na previsão constitucional de carreiras, e tampouco suas atribuições. Veja-se o art. 132 da Constituição, que prevê os procuradores de estado e suas atribuições, logo em caput. Trata-se de dispositivo que garante solidez incomparável àquela carreira, de sorte que os governadores dos estados não poderiam extingui-la, tampouco conferir suas atribuições a outras carreiras.

A previsão constitucional das atribuições de cada carreira é medida profilática inclusive contra tentativas de entrega, à particulares, da atividade advocatícia pública. A ameaça é concreta, já tendo se manifestado em algumas oportunidades – como, por exemplo, por ocasião do Projeto de Lei Complementar nº 205/2012, encaminhado pelo então Advogado-Geral da União, Luís Inácio Lucena Adams, que assim previa:

Art. 2º – A São membros da Advocacia-Geral da União, além dos integrantes das suas carreiras jurídicas, os detentores, no âmbito dos órgãos que integram o Sistema da Advocacia Pública da União, de cargos de natureza especial e em comissão de conteúdo eminentemente jurídico.

Assim, nada se vê de atécnico na previsão constitucional das atribuições de cada carreira. Trata-se de medida, pelo contrário, necessária à pacificação da Advocacia-Geral da União, e da proteção de suas carreiras contra tentativas de conferir a particulares atividades de Advocacia Pública.

O segundo argumento contra a previsão constitucional de atribuições, de que isto “engessaria” a Administração Pública, também não merece guarida. Curiosamente, este argumento não foi apresentado pela administração da AGU, que não censurou a previsão constitucional das atribuições das carreiras.

Em verdade, no decorrer dos debates, deixou-se transparecer que a frouxidão na definição das atribuições, defendida por aquelas duas associações, visava atender a alguns poucos de seus associados que ocupam DAS na Esplanada dos Ministérios e teriam o risco de perdê-los com a definição constitucional das atribuições.

A ANAUNI, em todas as oportunidades que teve, já se manifestou contra o modelo de DAS, tendo a sua extinção sido aprovada em mais de uma Assembleia Geral Ordinária (clique aqui). Consideramos nossas atribuições muito mais importantes do que a distribuição de cargos em comissão. Além disto, a tendência do atual governo é reduzir ainda mais os referidos cargos (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D9725.htm).

Entendemos ainda absolutamente desarrazoada a postura adotada por estas duas entidades representativas, únicas que parecem não admitir as necessárias concessões recíprocas que devem permear a busca por consenso dentro de uma negociação.

Ao pleito de modificação do caput do art. 131 da Constituição, para que as carreiras de Procurador Federal e do Banco Central sejam plenamente integradas na Advocacia-Geral da União, foi contraposto o pleito de definição constitucional das atribuições de cada carreira, a fim de conferir segurança a todos os envolvidos na negociação.

Como já mencionado, a proposta da ANAUNI não mereceu censura por parte da gestão, e tampouco foi rechaçada pelas demais entidades associativas – apenas estas duas se manifestaram, em pálidos argumentos, contra a proposição.

O razoável, em uma negociação franca e honesta, seria o acolhimento da proposta por nós veiculada, especialmente em razão da concessão que se propôs. Entretanto, os objetivos impronunciáveis daquelas entidades, já desvelados nesta carta, novamente se colocam como óbices para a conclusão bem-sucedida dos trabalhos do GT – e não se admite transigir com isto.

Destaca-se o fato de que a previsão de quatro carreiras na Advocacia-Geral da União, sem a previsão constitucional delimitadora das respectivas atribuições, remete à unificação “branca” que já se tentou em outras oportunidades – como por ocasião do PLP 337/2017, enviado pela então Advogada-Geral da União, Grace Mendonça, que em nada previa a competência de cada carreira, aduzindo apenas competências dos órgãos da Advocacia-Geral da União. Assim, carreiras da instituição poderiam ser esvaziadas com facilidade, dado que não possuiriam competências intrínsecas, mas apenas aquelas relacionadas aos órgãos em que por ventura estivessem atuando.

No caso presente, ainda que aprovada eventualmente uma emenda constitucional que previsse que as atribuições de cada carreira são distintas, sem dizer quais são elas, no instante seguinte se deflagraria novo conflito no Congresso Nacional para discussão sobre a nova lei complementar da instituição. Inaugurar-se-iam discussões infindáveis sobre o que é de competência de cada carreira no Congresso Nacional, com agravamento de disputas associativas, bem como dar-se-ia ainda mais fôlego para as atuações predatórias entre carreiras (hoje já existentes).

Agrava-se a situação quando percebido que, no processo de deliberação da lei complementar, o risco de perda de atribuições da carreira de Advogado da União seria muito grande, em especial se considerada a quantidade de pessoal da carreira de Procurador Federal. As atuações predatórias, tanto combatidas pela ANAUNI, poderiam receber chancela formal do Congresso Nacional, com perda de lotações e atribuições, e este é um risco que não se pode admitir.

Ou seja – na recusa da definição constitucional das atribuições de cada carreira, as referidas entidades associativas parecem admitir que preferem uma AGU “borrada” em termos de competências, um terreno fértil para a unificação “branca” que se tornou o modus operandi de determinadas entidades representativas quando se vislumbrou que as carreiras da Advocacia-Geral da União não tolerariam sua extinção por meio de unificação formal.

No geral, ao invés de pacificar, ter-se-á criado mais motivos para brigar – ou, como se diz popularmente, terá se “jogado mais lenha na fogueira” – o que está em inteiro desacordo com a premissa pacificatória que o Advogado-Geral da União encampou ao demandar das associações que alcançassem consenso para que a PEC seja proposta.

Reitera-se que, em havendo concessões recíprocas, não haveria o impasse ora existente. O que se verifica, no entanto, é que as referidas entidades pretendem que a negociação lhes confira apenas êxitos, sem que em nada precisem fazer concessões – especialmente quanto à mínima definição constitucional das atribuições de cada carreira, ponto desde o início estabelecido como caro para a carreira de Advogado da União.

Desejamos paz institucional, e compreendemos que a definição constitucional das atribuições é a melhor maneira de fazê-lo – atendendo-se assim a pautas históricas de todos os envolvidos, bem como blindando as carreiras da privatização das suas atribuições. Sem isto, a PEC trará prejuízos à AGU enquanto instituição – que se verá novamente mergulhada em disputas entre carreiras, agora fomentadas por um marco constitucional impreciso sobre suas atribuições.

Consideramos que não há motivo legítimo para a recusa na inclusão das atribuições das carreiras no texto constitucional. A previsão, em verdade, homenagearia o princípio do concurso público, estabeleceria a relevância das funções desempenhadas pelas quatro carreiras para o Estado Brasileiro, e inauguraria um período de paz verdadeira na Advocacia-Geral da União. Reputamos os argumentos apresentados pelas entidades em questão pequenos demais diante da grandeza das carreiras envolvidas na negociação, da Advocacia-Geral da União, e daquilo que ela pode se tornar com a aprovação desta PEC.

Todo o exposto, ratificamos os termos da Carta Aberta (clique aqui).

Em tempos em que se questiona a máquina pública estatal, a formatação dos órgãos e das carreiras públicas, há plena ciência de que este é um avanço sem igual, ancorando de uma vez por todas as quatro carreiras e suas atribuições dentro da Advocacia-Geral da União, no seio da Constituição da República.

 

ANAUNI – Associação Nacional dos Advogados da União